Le 23 décembre 2012, la loi Bonnevay, aura 100 ans. C'est ce texte qui en France a instauré un secteur public du logement en créant les Offices publics d'habitations à bon marché (OPHBM), aujourd'hui Offices publics de l'habitat (OPH). Aquitanis commémore cet anniversaire en rappelant ici les principales dispositions introduites par la loi Bonnevay.
Le 23 décembre 1912, est votée à l’unanimité, la loi modifiant et complétant la loi du 12 avril 1906 sur les habitations à bon marché. Une des principales mesures de cette loi dite « Bonnevay » - du nom de son rapporteur, Laurent Bonnevay, député du Rhône - donne la possibilité aux collectivités locales (communes, syndicats de communes et départements) de créer des Offices publics d’habitations à bon marché (OPHBM), instaurant ainsi un secteur public du logement en France (elle renforce par ailleurs les dispositions existantes en faveur de la construction d’HBM par des sociétés privées).
Accédant au statut d’Offices publics d'HLM (OPHLM), établissements publics à caractère administratif, en 1950, ils ont la possibilité en 1971 de se transformer en Offices publics d'aménagement et de construction (OPAC), établissements publics à caractère industriel et commercial. Depuis l'ordonnance du 1er février 2007, tous les offices sont devenus des Offices publics de l'habitat (OPH), établissements publics locaux à caractère industriel et commercial.
Etablissement public, un statut particulier
La création d’un Office public de l’habitat (OPH) - et déjà celle d’un OPHBM en 1912 - ne peut être décidée que par une collectivité locale ou une intercommunalité, et arrêtée par l‘Etat. En tant qu’établissement public et bien que rattaché à une entité territoriale, il est doté d’une personnalité juridique et d’un budget propres, lui conférant autonomie et souplesse de gestion. Toutefois, le contrôle de son activité, de ses décisions et de ses comptes est renforcé, en comparaison à celui auquel sont soumis uniformément tous les organismes HLM.
Laurent Bonnevay (1870-1957), député du Rhône, avocat, rapporteur de la loi modifiant et complétant la loi du 12 avril 1906 sur les habitations à bon marché. Afin de lutter contre la crise du logement qui sévit en ce début de siècle - et ce, malgré les mesures prises pour encourager les initiatives privées de constructions d’habitations à bon marché en 1894, 1906 et 1908 - la loi Bonnevay vient légitimer l’intervention de la puissance publique dans la construction d’habitations à bon marché.
Un opérateur local dans son action et dans sa gouvernance
L’exercice des compétences d’un OPH est géographiquement encadré. A l’origine restreint au périmètre de la collectivité à laquelle il était rattaché (commune ou département), il a été ensuite progressivement étendu. Aujourd’hui, les OPH peuvent ainsi intervenir dans la région dans laquelle ils sont situés et dans les départements limitrophes.
Le caractère local de l’OPH se traduit au niveau de sa gouvernance. La loi Bonnevay, en donnant aux collectivités locales la capacité de créer ces opérateurs, reconnaissait à la fois que les problèmes et les besoins en matière de logement étaient variables selon les territoires, et que les communes et les départements disposaient des compétences nécessaires au développement de réponses adaptées.
Par crainte de la faiblesse des élus locaux face au clientélisme et parce que le logement est un enjeu de solidarité nationale - à ce titre, relevait et relève toujours de la compétence de l’Etat - l’administration des OPHBM a été partagée de façon équilibrée entre représentants de la collectivité de rattachement, représentants de l’Etat et représentants des institutions d’hygiène et de prévoyance sociale. Ce mode de gouvernance a évolué sous l’effet de la décentralisation mise en place durant les trente dernières années et a donné plus de place à la collectivité de rattachement.
Avec le statut d’OPH (créé en 2007), ses représentants (élus au sein de son organe délibérant ou nommés par ce dernier) sont désormais majoritaires au sein du Conseil d’administration de ces opérateurs. A leurs côtés, siègent des représentants de locataires et d’institutions socioprofessionnelles (CAF, UDAF, associés du 1% logement, syndicats, associations d’insertion ou de logement des personnes défavorisées). Le représentant du préfet assiste seulement aux séances.
Cette gouvernance territoriale permet aux OPH de mettre en cohérence et en synergie leur action avec la politique de l’habitat mise en œuvre au niveau local. Néanmoins, les OPH sont bien au service des politiques locales et nationales de l’habitat puisque leurs orientations s’inscrivent aussi dans les objectifs et les conditions de programmation de l’Etat.
Rappel :
Les 271 Offices publics de l'habitat accueillent aujourd'hui :
- près de 5 millions de personnes, soit environ 8% de la population française,
- avec un parc immobilier de 2,3 millions de logements.
Pour célébrer le centenaire de la loi Bonnevay, La Poste a émis un timbre de collection disponible durant neuf mois dans certains bureaux de poste, sur la boutique en ligne de La Poste ou par correspondance (contacter le Service client de Phil@poste au 05 53 03 19 26).
Création et gravure de Claude Andréotto, d'après photo Roget Viollet et Phil@poste.
Pour en savoir plus :
- Les grandes étapes législatives du logement social en France
- Biographie de Laurent Bonnevay
- Présentation de la Fédération nationale des Offices publics de l’habitat (FNOPH)
- Présentation de l’Union sociale pour l’habitat (USH)
Documents réalisés par la Fédération nationale des Offices publics de l'habitat
- Le site de l’Union sociale pour l’habitat
- Le site de la Fédération nationale des Offices publics de l'habitat
A voir également :
- L’exposition toit & moi, 100 ans de logement social réalisée grâce à l’association Toit & Moi et présentée à l’initiative de Plaine Commune Habitat, Office public de la communauté d’agglomération Plaine Commune, dans le cadre de la célébration du centenaire de la loi Bonnevay.
- 10 idées reçues sur les Hlm, une brochure éditée par l'Union sociale pour l'habitat pour en finir avec les clichés concernant le logement social.
(mis à jour le 12 avril 2012)